Sous-indexation/désindexation des retraites : précisons les termes de la discussion

Désindexation/sous-indexation : de quoi parle-t-on ?

Précisons au préalable un point de vocabulaire, puisqu’on parle parfois de « désindexation » et d’autres fois de « sous-indexation ». Ces deux termes se réfèrent à la modalité actuelle d’indexation –- c’est-à-dire de revalorisation – automatique des retraites selon l’inflation, comme prévu par la loi. Une « désindexation » signifie qu’on ne revalorise plus les pensions une année donnée, en d’autres termes que l’on gèle leur montant nominal à la valeur de l’année précédente. Une « sous-indexation » signifie qu’on revalorise les pensions, dont le montant continue donc d’augmenter par rapport à l’année précédente, mais d’un taux inférieur à l’inflation. La désindexation n’est ainsi rien d’autre qu’un cas particulier de sous-indexation, dont l’ampleur est exactement égale à celle de l’inflation. Si l’on juge qu’il n’est pas envisageable de diminuer le montant nominal des pensions versées, la désindexation correspond aussi à l’option permettant de maximiser l’économie budgétaire, parmi tous les cas de sous-indexation possibles.

La différence entre désindexation et sous-indexation des retraites traduit ainsi une différence d’approche du pilotage budgétaire : soit on vise l’économie budgétaire la plus grande possible sous contrainte de ne pas baisser le niveau nominal des pensions, mais l’économie réalisée et l’ampleur de l’effort demandé aux retraités sont alors dictés par le cadre macroéconomique (désindexation) ; soit on fixe d’abord une cible d’économie (et donc d’effort des retraités), et on calcule ensuite le coefficient de revalorisation (inférieur à l’inflation) nécessaire pour y arriver (sous-indexation).

Les risques liés à l’ambiguïté sur l’objectif

Un premier écueil du débat est de réduire l’objectif d’une sous-indexation des pensions à la seule volonté de faire contribuer les retraités, notamment les plus aisés, à l’effort de finances publiques. Cette lecture n’est en effet que l’une des deux raisons habituellement avancées dans le débat pour proposer cette mesure – toutes deux légitimes, mais aux conséquences bien différentes sur les arbitrages à réaliser.

La première s’inscrit dans une réflexion sur l’état des finances publiques en général. Elle a pour point de départ le niveau déjà relativement élevé de ces dépenses publiques en France (en comparaison d’autres pays européens) et de celui du déficit public, et l’existence d’enjeux majeurs pour lesquels il y a globalement consensus sur la nécessité de les financer : transition climatique, éducation, etc. Dans ces conditions, il est naturel de se demander si certaines dépenses publiques actuelles ne pourraient pas être diminuées, pour pouvoir réorienter une partie de leurs financements vers ces enjeux jugés prioritaires – ou tout du moins pour ne pas obérer le potentiel pour d’éventuelles hausse des prélèvements. Compte tenu du poids important des dépenses de retraite dans les dépenses publiques globales, le fait de s’interroger sur celles-ci paraît alors inévitable. Or si l’on décide de réduire leur dynamique, jouer sur la revalorisation annuelle des pensions est la façon la plus simple et la plus efficace de le faire. En outre, pour certains, envisager de modérer les dépenses de retraite est d’autant plus légitime que les retraités, pour une partie d’entre eux au moins, ont un niveau de vie satisfaisant (proche en moyenne de celui des actifs d’après le Conseil d’orientation des retraites, s’appuyant sur les données de l’Insee (COR)) – et il apparaît donc légitime de les « mettre à contribution » ou leur « demander un effort ».

La seconde justification est propre au système de retraite. La France a fait le choix d’un système par répartition, dans lequel les pensions sont financées (principalement) par des cotisations dédiées, ce qui implique par principe que les premières soient égales aux secondes. Or, d’après les dernières projections du COR, le système restera durablement en besoin de financement, dans le scénario de référence comme dans les variantes de projection, le besoin allant même croissant au fil du temps. Il sera donc nécessaire d’en ajuster les paramètres pour rétablir l’équilibre financier – condition même d’existence du système – en jouant sur l’un ou plusieurs des trois leviers habituels d’équilibrage d’un système de retraite par répartition : l’âge effectif moyen de départ, le niveau des pensions ou le taux de cotisation. Des considérations d’équité entre les générations font qu’on ne peut pas discuter uniquement des mesures qui ne touchent que les générations encore en activité, et c’est cela qui amène à envisager aussi la seule mesure qui puisse concerner également les générations déjà parties à la retraite, à savoir une modération du coefficient de revalorisation de leurs pensions.

On pourrait penser que, puisque les deux finalités sont légitimes et conduisent in fine à envisager la même mesure, il n’est finalement pas indispensable de préciser celle qu’on vise véritablement. Mais cette clarification est en fait essentielle pour le débat, car les alternatives sont totalement distinctes.

En effet, si l’on se place dans une perspective de finances publiques, il n’y a finalement pas de raison particulière de considérer la sous-indexation des pensions davantage qu’une autre mesure touchant les retraités. D’autres idées sont sur le tapis pour mettre à contribution ces derniers (alignement de leur taux de CSG sur celui des actifs, suppression de l’abattement de 10 % pour le calcul de l’impôt sur le revenu, voire – puisque c’est souvent au regard du fait qu’ils détiennent une part importante du patrimoine que les retraités sont jugés aisés – alourdissement de la fiscalité du patrimoine), et elles pourraient s’avérer plus efficaces pour cibler, parmi eux, les plus aisés.

Toutefois, si une autre de ces mesures était retenue, l’impact pourrait certes être équivalent du point de vue de l’économie budgétaire globale réalisée, mais le problème de soutenabilité du système de retraite resterait alors entier. Du point de vue de cette problématique, les alternatives à une sous-indexation des retraites doivent en effet nécessairement être des mesures qui touchent d’autres paramètres du système. Ces alternatives ne consistent plus, alors, en d’autres façons de mettre à contribution la même population (les retraités), mais en la mise en contribution d’une autre population (les actifs).

D’une certaine façon, les deux points de vue peuvent même entrer en confrontation. Si on adopte le point de vue des dépenses publiques globales, et que, à l’issue du débat, on retient une mesure jouant sur la fiscalité des retraites ou le taux de CSG qui leur est appliqué, au motif du meilleur ciblage que cela permet, on rend plus difficile ensuite la mobilisation d’une sous-indexation des pensions pour équilibrer le système de retraite, car cela pourrait être vu comme conduisant à faire payer une deuxième fois les retraités. On ne disposerait alors de plus d’autres moyens, pour assurer la soutenabilité des régimes de retraite, que de dégrader encore les conditions de retraite des actifs, par l’augmentation de leur cotisation ou un relèvement encore plus fort de leur âge de départ futur …

Un débat qui ne porte pas que sur le niveau de vie des retraités, mais aussi sur celui des actifs

Un second écueil est de penser qu’une sous-indexation des retraites de base se justifie par le fait que les retraités bénéficient aujourd’hui d’un niveau de vie confortable. Une telle présentation est trompeuse, car la question n’est pas de savoir si l’on peut diminuer le niveau de vie des retraités dans l’absolu, mais d’arbitrer entre des mesures qui réduisent ce niveau de vie des retraités et d’autres qui baissent celui des actifs.

Deux faits sont habituellement mis en avant pour étayer l’idée qu’on peut envisager de réduire le pouvoir d’achat des pensions : le constat, documenté par le COR, d’un niveau de vie moyen égal à celui des actifs (une fois tenu compte de l’avantage que constitue, pour les retraités propriétaires, le fait de ne pas payer de loyer), et l’observation, faite dans des travaux récents de l’Insee, que les revalorisations significatives des pensions réalisées entre 2022 et 2024 se sont traduites, à court terme au moins, essentiellement par une hausse de l’épargne.

Il convient toutefois de rappeler que les retraites de base, sur lesquelles des sous-indexations sont envisagées, ne constituent qu’une partie des revenus des retraités, et que les retraités aisés ne le sont souvent pas du fait de ces seules pensions, mais en réalité de leurs autres revenus : pensions des régimes complémentaires, revenus du patrimoine, voire revenus du travail pour ceux qui cumulent retraite et travail. Dans le chapitre du rapport de l’IPP publié en juin 2026, les simulations réalisées montraient que c’était en fait pour les retraités modestes qu’une sous-indexation des pensions de base aurait l’effet le plus négatif, l’impact s’avérant en revanche atténué pour les retraités aisés du fait du poids plus réduit de ces pensions dans leurs revenus globaux.

Il faut rappeler aussi que la parité de niveau de vie, en moyenne, entre les retraités et les actifs ne signifie pas que les premiers ont des revenus similaires aux seconds. Ce sont les autres déterminants du niveau de vie qui conduisent à cette égalité, en particulier le fait que les retraités n’ont généralement plus d’enfants à charge, ce qui contrebalance le fait que leurs revenus sont en moyenne plus bas que ceux des actifs. L’argument peut donc être à double tranchant : si la baisse de fécondité se poursuit, les ménages d’actifs pourraient aussi voir leur niveau de vie augmenter relativement à l’avenir, du fait qu’ils auront eux-mêmes un peu moins d’enfants à charge en moyenne – faudra-t-il alors en conclure qu’il faut sur-indexer les retraites ?

Sur le fond, savoir si le système de retraite doit avoir pour référence un niveau de vie des retraités égal à celui des actifs ou plus bas est un débat politique qui n’a jamais été clairement tranché – la loi se contentant de mentionner un objectif de « niveau de vie satisfaisant pour tous les retrait ». Justifier les sous-indexations des retraites de base par le fait que le niveau de vie des retraités serait aujourd’hui « trop » élevé peut donc s’avérer un argumentaire fragile : une sous-indexation, si l’on veut qu’elle apporte un rendement significatif, touchera forcément des retraités qui ne font pas tous partie des plus nantis.

L’argument qu’il est pertinent de considérer est en réalité d’une autre nature. Il tient à l’alternative la plus plausible de cette mesure : si l’on ne sous-indexe pas les pensions, on sera vraisemblablement amenés à augmenter les cotisations pour équilibrer le système de retraite – le fait d’assurer cet équilibrage intégralement par l’augmentation de l’âge de départ semblant peu plausible à très court terme, la dernière réforme étant encore en cours de montée en charge. À défaut de réduire le pouvoir d’achat des retraités, c’est donc celui des actifs qui devra l’être – et eux non plus sont loin de pouvoir être considérés comme tous nantis.

Considérer dès à présent l’enjeu de long terme

L’enjeu de long terme est, par ailleurs et enfin, capital à avoir à l’esprit dans ce débat. Le besoin de financement du système n’est en effet pas qu’une question de court terme : il est projeté par le COR pour chacune des 45 prochaines années, et il s’aggrave au fil du temps.

Cela a plusieurs conséquences. La première est que, si l’on s’accorde sur l’idée qu’une sous-indexation des pensions est nécessaire et acceptable, il faut se préparer à l’idée que ce ne sera pas uniquement pour l’année prochaine, mais que la question reviendra forcément les années suivantes, et qu’il y aura besoin de réitérer cette sous-indexation pendant un certain nombre d’années encore. Il est alors préférable, par transparence, de ne pas se contenter d’afficher la valeur de la sous-indexation qui sera mise dans le projet de loi de financement pour la sécurité sociale pour 2027, mais de discuter dès à présent de l’effort global qui sera demandé aux retraités, c’est-à-dire à la fois de l’horizon et de l’ampleur cumulée de toutes les sous-indexations visées. C’est d’ailleurs ce que fait le comité de suivi des retraites, en recommandant une sous-indexation « à hauteur de 2 points au moins au total entre 2027 et 2030 ».

La seconde conclusion concerne la présentation du débat comme une question d’équité entre les générations. La sous-indexation est en effet souvent avancée comme une façon de faire porter les efforts sur les retraités tout en épargnant les actifs, jugés déjà fortement prélevés. Cette présentation est en fait trompeuse, car l’argument ne tient que si la sous-indexation n’est que transitoire. Or acter le fait de renoncer à une indexation automatique des pensions selon l’inflation revient, fondamentalement, à acter un principe d’équilibrage du système par la modération des pensions. Compte tenu du besoin de financement à long terme, ce principe devra être mis en œuvre pendant de nombreuses années à venir, ce qui signifie que « faire porter l’effort sur les retraités » ne signifie pas faire porter l’effort uniquement sur les générations actuelles de retraités – il devra être porté aussi par les retraités futurs, c’est-à-dire par les actifs actuels au moment où ils seront eux-mêmes à la retraite.

Comme on l’a illustré dans le rapport IPP de juin dernier, une mesure de modération des pensions a, globalement sur l’ensemble du cycle de vie, un effet plus négatif sur les générations en activité qu’une mesure équivalente de hausse des cotisations. L’effet s’avère en outre plus fort pour ces générations que pour celles à la retraite. Cela s’explique en fait logiquement : elles la subiront pendant toute la durée de leur future retraite, tandis que les générations de retraités actuelles ne le subiront que pendant la part restant à vivre. Cela n’enlève rien au fait que le principe d’équilibrage par la modération des pensions peut être légitime (c’est au débat de trancher), mais cela signifie simplement qu’il faut considérer l’argument générationnel avec prudence.

Penser le débat comme une problématique de long terme, et non de court terme seulement, devrait aussi conduire à élargir le débat à son véritable enjeu : le pilotage des niveaux de retraites, ce qui justifierait d’engager d’ores et déjà la discussion pour une réforme de leur calcul. Il est difficilement défendable en effet d’affirmer qu’il serait préférable dans l’absolu d’indexer durablement les pensions en-dessous de l’inflation, c’est-à-dire de faire que le pouvoir d’achat des retraités diminue de façon structurelle régulièrement au fil de la période de retraite, et que ceux-ci s’appauvrissent au fur et à mesure qu’ils avancent en âge et deviennent plus vulnérables.

Envisager une sous-indexation des pensions n’a sur le fond de sens que si l’on reconnaît qu’on s’est d’une certaine manière « trompé » dans le calibrage des niveaux initiaux de ces pensions, c’est-à-dire qu’on les a liquidées avec un montant trop élevé pour être finançable compte tenu de l’effort de cotisation et d’âge de départ que l’on demande aux actifs – en d’autres termes que les formules actuelles de calcul des pensions ne sont pas soutenables. Or, s’il est trop tard pour revenir sur le calcul pour les générations déjà retraitées – et c’est pour cela que des sous-indexations peuvent s’avérer inévitables – il est encore temps de le faire pour celles encore en activité, et de réformer dès aujourd’hui leur niveau initial pour leur éviter la mauvaise surprise, dans quelques années, d’une sous-indexation non anticipée survenant au cours de leur période de retraite. C’est le message développé dans le dernier rapport Perspectives budgétaires de l’IPP, qui propose une piste pour une telle réforme, consistant à mettre l’indicateur de « taux d’annuité » au cœur du calcul (et du pilotage) des niveaux de pension.

Clarifier l’enjeu de réforme sous-jacent est d’autant plus important compte tenu de la piste qui paraît considérée aujourd’hui par le gouvernement, à savoir celle d’une sous-indexation appliquée seulement au-dessus d’un certain montant de retraite. Cette modalité nous confronte en effet à un dilemme épineux : si elle paraît de bon sens du point de vue de ses effets sociaux, et de l’objectif de protéger les personnes âgées les plus modestes, elle remet aussi en cause le principe fondamental de notre système de retraite comme un système contributif – si certains retraités ont des pensions plus élevées et d’autres plus basses, c’est parce qu’on l’a choisi, en construisant un système qui verse des retraites proportionnées aux salaires et à la durée de carrière. Il y a ainsi une incohérence à laquelle il faut faire face, en étant prêt, là encore, à en tirer les conséquences en termes de réforme : si on pense qu’il faut modérer les pensions les plus élevées mais pas les plus basses, c’est sans doute qu’il faut envisager aussi davantage de dégressivité dans le calcul des retraites en fonction des salaires.